绩效抑或专业：我国社会工作评估的困境与对策
摘要：伴随着政府购买社会工作服务的大力推进，社会工作评估逐渐成为社会各界关注的重要议题。科学合理的社会工作评估是社会工作专业化与职业化的内在要求，有助于实现促进服务、社会交代、内部管理、争取资源等目的。近年来，我国一些城市出台了社会工作评估办法。总体来看，这些评估办法对于社会工作的专业特质考虑不足，更多关注效率与问责，指标化式的管理主义思维较重，不利于促进社会工作的专业发展。完善与优化社会工作评估机制，应逐步健全评估制度，积极培育评估主体，不断完善评估内容，严格设计评估程序，确保有效实现社会工作评估的绩效考察和专业成长双重目标。
关键词：社会工作评估 绩效 问责 专业发展
作者简介：姚进忠，男，集美大学政法学院讲师，南京大学社会学院博士生；崔坤杰，女，南京大学社会学院硕士生。
2003年，上海市禁毒办等部门以购买社会工作岗位方式向上海自强社会服务总社等三家社会工作机构购买社会工作服务，开启了政府购买社会工作服务的尝试①。自此之后，深圳、广州、东莞、北京、厦门、济南、南京等地也逐步开始政府购买社会工作服务的探索，购买服务的方式、领域和规模都在逐渐扩大。政府购买社会工作服务已经逐步成为政府治理转型和社会管理创新的有益尝试和制度化选择。随着政府购买社工服务的推进，各地陆续出台关于政府购买社会工作服务的政策和办法，以规范政府购买服务的操作。2012年11月，《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》发布，标志着政府购买社会工作服务在国家层面上得到认可。其后，国家逐步完善制度，以形成公平公开、竞争择优、管理高效的政府购买社会工作服务机制。在政府购买社会工作服务如火如荼展开的同时，学术界围绕社会工作服务这一主题展开研究，思考如何促进、规范政府购买社会工作服务的发展，社会各界也开始考问社会工作服务的必要性与质量。社会工作者和社会工作机构主要运用政府的公共资源和社会资源开展服务。这样，无论面对政府还是面对社会，社会工作者和社会工作机构都要表现自己服务的有效性，有效服务是社会工作这一职业和专业的合法性基础。社会工作评估由此进入我们研究的视野。本文从社会工作评估的必要性入手，通过对我国主要城市社会工作评估实践方式的评析，展现当前社会工作评估的内在困境，并在此基础上提出优化社会工作评估机制的对策。
一、社会工作评估的必要性与现实意义
社会工作评估是用科学的研究方法对社会工作服务项目的设计、策划、实施和效果等方面进行的测度、诊断和评价的活动。②这项活动着力实现两个追求：如何保证服务“物有所值”，如何让专业更为“专业”。它是成本控制系统和质量保证机制。社会工作服务之所以需要评估，主要在于四个方面：一是改进服务，帮助社会工作服务更好运行；二是承担责任，评估者通常扮演监督者的角色；三是生产知识，评估结果的发布为新的服务评估积累经验和知识；四是助力公关，为科学决策提供支持，公正的评估能为决策提供合法性和公信力。③在创新社会治理体系的背景下，积极探索专业、科学的社会工作评估机制对于完善政府购买服务制度、促进社会工作发展具有必要性和现实意义。
1.社会工作评估是社会工作专业化与职业化的内在要求
目前，我国社会工作专业处于发展阶段，社会认可度不高。以评估来证明社会工作服务的有效性是提升其社会公信力的重要手段。社会工作评估是一种以证据为本的实践活动，强调社会工作服务干预要有实证依据，服务效果要有尽可能明晰的显示。④它依据一定的标准和方法对服务项目目标达成度、社会效益、受益群体满意度等情况进行评价，以促进社会工作服务的针对性和有效性，进而巩固专业的社会认可度。因此，社会工作评估成为证明自己服务有效性的重要手段。同时评估过程也是总结相关经验、提炼本土理论知识的过程，这些知识的建构在一定程度上助推了社会工作专业化与职业化发展。
2.社会工作评估是社会机构向购买方交代并争取更多发展资源的需求
在政府实现职能转变的同时，社会服务也进入了“交代的年代”，社会工作服务机构必须以评估方式向社会做出交代。项目执行机构以服务评估中的质量考察与成本效益核算向购买方交代其所出资的费用得到了良好运用并实现了项目规划的意图，用各种数据说明服务支出的合理性和服务提供的有效性，这一方面可以获得社会信任与社会合法性，另一方面也为其争取更多资源奠定了良好基础。科学严谨的社会工作评估既是向购买方交代的要求，也是机构争取更多资源的重要条件。
3.社会工作评估是社会机构内部监察与问责的需要
一个完善的社会工作服务项目，应对项目的执行过程进行监控，以确保服务执行过程的效率和品质。⑤项目评估有内、外两种形式。内评估由服务提供者进行评估，目的在于检查服务进度，总结服务经验等。⑥这种过程评估是对内部社会工作服务进行监察，有助于及时处理项目运作过程中出现的问题。
4.社会工作评估是促进社会工作项目更好发展的必然要求
社会工作服务是政治实践和道德实践合一的专业活动，整个服务的开展充满了复杂性和变动性。社会工作评估的核心功能是改善社会服务，通过对服务项目的所有环节进行评估，科学掌握服务对象复杂的社会需要，从而明确问题和任务，改进和完善社会服务方法，有效实现社会工作协助服务对象解决问题、增进服务对象福祉的直接目标和践行专业价值的终极诉求。⑦同时，社会工作评估可以更好地厘清社会工作服务项目发展的方向，协助决策者决定有限资源投放的优先次序，推动项目向纵深发展。
二、我国社会工作评估的实践与困境
随着政府职能转型，我国社会工作机构迅速发展，承接服务项目类型逐渐多样化。然而，在具体运作过程中，由于管理制度缺乏、机构专业化程度低等问题，社会工作服务乱象丛生、效率低下。很多地方的尝试并未达到预期的社会效果。⑧因此，加强社会工作评估、运用评估结果提高社会工作者和机构提供服务的能力十分必要。为规范社会工作评估实践，目前我国一些社会工作发展较快的城市均出台了社会工作评估的指导性文件。笔者基于这些城市的评估方案对当前社会工作评估实践进行审视，总结其内在困境，为优化评估机制提供方向。
1.我国社会工作评估实践
我国社会工作评估大致可以分为两类：一是以深圳、上海为代表的对社会工作者服务绩效的评估；二是以广州、东莞、珠海、厦门为代表的对社会工作机构服务绩效的评估。
深圳、上海两市出台的社会工作者服务绩效评估文件主要从评估内容和评估程序进行评估(见表1)。比较两市评估指标和评估程序，可以发现，两市的评估文件具有以下特征：第一，专业能力是考核的首要指标。深圳对社会工作者专业能力的评估包括专业资历、专业操守、业务能力等；上海则突出强调专业伦理。第二，服务质量和成效是考核的主要内容。深圳对服务质量的评估更为系统，包括服务规范性、档案管理规范性、服务成果、服务质量认可度四个方面；上海在注重服务成效的同时，强调社工在服务实践中的自身建设和成长。第三，工作量是考核的重要依据。上海有详细的工作量标准；深圳对此虽未涉及，但未来也很可能增加相关评估。第四，评估程序较为科学系统。两市均有社工自评、联合评估、汇总结果、公示、复核等程序，以确保评估的科学性和公平性。
广州、东莞、珠海、厦门出台的社会工作机构服务绩效评估办法，具体从专业服务标准、服务量及服务成果标准、服务质量标准、服务项目管理标准等四个方面进行评价(见表2)。比较这四个城市的评估方案，可以发现：第一，专业服务是考核基础。四个城市均要求机构配备专业社会工作者，厦门还要求配备专业督导人员。第二，量化绩效是考核准则。广州、东莞、珠海把服务量分为服务提供机构整体工作量和机构内社会工作者平均工作量；厦门衡量服务量是通过服务建档人数、个案、小组、社区服务数量和人次、专业督导次数来体现。第三，服务质量是考核核心。四市均较为重视服务对象的受益情况、服务工作的社会效益、服务对象及相关人员对服务工作的满意度及相关部门和组织对服务开展情况的认可度和评价情况。第四，服务管理是考核目标。四个城市均把机构的制度建立情况作为评估指标，给机构提供管理标准的同时，也有利于实现政府对社工机构的有效管理。第五，明确服务考核评估程序。四市在评估文件中都明确了评估程序，考核评估包括前期评估、中期评估和期末评估。中期评估和期末评估的程序四个城市略有不同。广州、厦门、珠海在中期评估时进行机构自评；期末评估在机构自评的基础上，组成专门的考核评估小组进行全面评估。东莞中期评估和期末评估都分为评估方进行机构自查，考核评估小组或第三方评估机构到服务提供方实地检查，用人单位、督导、机构自身、评估中心等评估主体联合验收三个步骤。
可以看出，政府在购买社会工作服务的同时已经意识到社会工作评估对于促进社会工作发展和创新社会治理的重要性，社会工作者和机构的专业能力、服务量、服务质量、服务成效等方面受到极大的重视。社工或机构自评、综合评估、评估结果复核等构成的评估程序，为社会工作评估提供了具体的参照依据和操作方法。这些指导办法较好地规范了社会工作评估的操作与实践，促进了国内社会工作服务质量的提升。但需要指出的是，各地强调的社会工作专业能力只是一道“门槛”，在服务过程中专业能力的发展和成长空间难以预知，对服务量的过分强调可能导致对效率和短期效益的单纯追求，损害社会工作的专业内涵，抑制社会工作的专业成长。
2.我国社会工作评估所面临的困境
目前，我国社会工作评估尚处于探索阶段，由于各种原因，评估机制仍面临诸多困境。
(1)管理主义倾向较重，服务初衷受损。“管理主义”概念来源于公共行政领域，它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的运用。尤其突出管理者的作用，讲究机械的制度和绝对服从，追求结果和产出，以效率为宗旨。⑨在社会工作评估中，评估指标和评估方法都是政府以文件的形式下达的，具有很强的行政命令性。政府以管理者的身份，把评估任务交给社会工作评估机构，评估机构在设定评估的参数和边界时要听从政府的意见，并且向政府汇报。这些机构机械地按照政府设定的评估指标和程序对社会工作机构所提供的服务进行专业性、服务量、服务质量等方面的评估，盲目追求一个评估结果，既没有有效利用评估结果，也无法建立有效的改进机制，不利于评估目标的实现。这种管理主义思维很容易导致“指标绑架”问题。以深圳为例，每一份合同都会对服务的产出进行量化规定，这种做法会衍生出更加严重的问题，即社会工作机构以完成招标量为目标，从而背弃以服务对象“需要为本”的社会工作服务初衷。⑩同时，由于评估指标和内容的选择受制于政府意志，社会工作者、服务对象的需求表达和参与机制缺失，这也容易导致社会工作评估出现片面性问题，社会工作服务的提供与需求相脱节。
(2)评估主体单一，多方意见未能体现。评估主体包括提出评估要求主体和评估执行主体两类。这两类主体应该是多元的，代表不同利益相关者的立场与观点。比如，评估执行主体也即操作主体，既可以由购买方专门组织的考核评估小组(包括购买方、监督管理部门、行业主管部门代表、专家学者、资深社工和服务对象代表等)负责具体实施，也可引入第三方进行具体的考核评估。但在实际中，社会工作评估主体比较单一，甚至评估要求的提出者与评估实际操作者是一样的。(11)从提出评估要求的主体来看，该主体主要是购买方或社会工作主管部门，而服务对象、大众和舆论等很少参与甚至没有参与其中。从评估执行主体来看，评估执行主体的操作主要由提出评估要求的机构和组织承担，服务对象评估、社会公众评估、第三方评估等被排斥在外。这导致多方意见得不到充分体现，评估的客观性和严谨性大大降低，评估的效果大打折扣。
(3)过分强调科学范式，专业内涵体现不足。受管理主义思维的影响，当前社会工作评估过分注重科学范式，努力将模糊性的“物有所值”转变为规范、清晰、可操作的“绩效”评估。但是，社会工作服务以追求人性解放、实现社会公平为服务的核心价值，它并不简单地以利润为终极目标。服务的优劣，从资助方或购买方到提供服务机构再到享用服务的受众，评价不一，标准有异。相对于统一客观的盈利数值，“助人自助、惠泽社群”作为一种社会价值的实现程度很难有一个“客观”的说法。因此，社会工作评估不能过分依赖科学范式。如果社会工作评估过于依赖科学计算，目标方向由量度绩效的准则来主导，那么很容易导致社会工作服务只重视眼前短期效益，服务的努力方向就是尽可能去达到当前的评估指标。这种社会工作评估把短期的达标凌驾于长远的目标之上，流于短视，从而影响评估的意义。
三、优化社会工作评估机制的对策思考
政府购买社会工作服务是政府创新社会治理方式的重要举措，社会工作服务质量对于政府公共服务职能的优化有着重要影响。而社会工作评估机制的困境影响着社会工作机构的合法性和社会工作的社会认同，也致使社会工作服务质量无法得到保障。因此，应从以下维度完善与优化社会工作评估机制，促进社会工作服务的发展。
1.逐步健全社会工作评估制度
政府购买服务不是一项单纯的交易行为，效率并不是衡量其的唯一标准。回应性、经济性、有效性、平等、责任等都是管制政府购买公共服务的重要标准。因此，社会工作评估机制应兼具效率考察和专业发展的双重诉求。完善社会工作评估机制首先要从制度层面给予相应的保障。通过制度确保社会工作评估的科学性和规范化，逐步形成合理、灵活的社会工作评估监管机制，即实现社会工作评估机制全国性规范与地域性特色相统一，建立动态监察机制，确保评估的常态化、针对性与全面性。一方面要加强规范指导与监管，保证社会工作评估标准化与程序化，保障社会工作服务的有效性，增强专业的社会公信力；另一方面评估要具有本土性和灵活度，为专业价值的彰显创造足够的空间，拓展社会工作机构自我管理和自我成长的空间。
2.积极培育社会工作评估主体
21世纪以来，社会工作评估表现出整合主义的特点，其核心表现是评估主体的多元性，即评估主体除了科研院所、政府部门之外，社会组织、服务对象、新闻媒体等也作为主体参与到服务评估中。(12)古贝等人所倡导的“第四代评估”提倡的就是这样一种全面的积极参与，要求利益相关者和其他相关人在评估当中处于平等地位。这就意味着所有评估参与人都有权表达自己的理解，并努力形成一种符合常理的、信息量大的、成熟的评估共识。(13)因此，在建立以第三方评估为核心的机制时，要注意培育可能的社会工作评估主体，汇集包括第三方评估机构在内的更广泛的、多元化的社会力量(政府部门、服务对象、社会公众)，形成多视角的监察机制，全面考虑不同的价值观，将评估行为和后续工作合成一个不可分割的整体。借助多元社会工作评估主体的参与，可以确保评估工作科学、合理、客观地进行，最大限度地避免评估中的漏洞与盲点，保证评估监察功能的实现。
3.不断完善社会工作评估内容
衡量服务质量的标准是评估的关键，所以不断完善评估内容是优化社会工作评估机制的核心环节。社会工作评估的目标不仅在于证明专业服务的有效性，考察服务的效率与效能，还在于倡导先进理念，分析社会问题，建立专业的公信力。评估目标的复合性，决定了评估内容的多维性。影响评估的三大重要维度包括政治、衡量与实践。(14)社会工作评估质量就取决于如何将这三个维度的内涵有效地整合到评估内容体系中。评估内容的完善过程也是实现政治、衡量与实践三个维度整合的过程。由此，社会工作评估内容应该是一个多层面的体系，其选择要做到全面性，涵盖社会工作服务的绩效考察、不同利益主体的诉求回应、社会工作者的专业能力考量等，即尽可能显示评估的效能、适当、效率与能力四种观点(见图1)。(15)评估不仅要包括提供组织、政策或案主重要资源的政治程序，同时，评估内容还必须兼顾方法学与科学标准，选择反映评估内容的指标尽可能考虑效度、信度、可近性、系统性等方法学标准。
罗伯特·卡普兰(Robert Kaplan)和大卫·诺顿(David Norton)发展的积分卡架构(16)和保罗·尼文(Paul Niven)为公共机构设计的平衡积分卡图表(17)均为完善社会工作评估内容提供了一定的参考。平衡积分卡设置了愿景、策略、顾客、员工学习与成长、内部流程、财务六项内容，有效地把机构愿景、顾客要求和机构日常运作连成一线，在落实机构策略和监控机制上保证机构服务质量符合顾客的要求和期望。(18)当然，公益机构是为了达成使命而存在的(19)，其运作是一套由使命出发、层层相扣的行动体系。(20)具体到社会工作机构，它是基于专业价值使命发展出愿景，再根据愿景制定可行目标。因此，评估内容的选择首先考虑的就是社会工作机构对专业使命的贡献程度，以有效提升机构的调适能力和专业能力。
图1 社会工作组织绩效评估模式
4.严格设计社会工作评估程序
良好的制度和完善的内容都需要借助合理的评估程序才能够实现，严格设计服务评估程序是优化社会工作评估机制不可缺少的内容。社会工作评估是一种整合性的评估，应以逻辑关系贯穿目标和系统始终。它不只是全面量度活动成效(目标)，还要顾及成效与活动的服务量及资源投放(系统)的逻辑关系，使评估更全面，最终达成活动成效。(21)因此，设计评估程序，必须努力提升程序的动态性和灵活性，对项目实施的各个环节进行动态监察，全面展现项目的运作过程及其成效、影响。通过整合内外部评估、过程与结果评估，将过程、成果、影响评估整合到评估模式之中，做到动态掌握项目的处境分析、资源投放、活动/服务、服务成效等维度状况，从而对机构服务的能力、效率、效能、适当性等进行有效考察。
四、结语
新公共服务与新公共管理运动浪潮使社会服务评估议题受到前所未有的重视。社会工作服务也在其列，通过社会工作评估来考察与审视政府购买的社会工作服务是否获得“物有所值”甚至是“物超所值”的回报。本文关注社会工作机构的公益形象与社会使命，期待借此增进社会大众对社会工作的认识与信任并投入更多资源，促进社会和谐。当前，我国社会工作评估虽然同时注重服务的绩效考察与专业质量的提升，但是由于受管理主义思维影响，实际评估操作还是过多关注服务数量与效率的考察，致使服务对象的福祉、权益以及社会工作的专业成长受到损害。基于此，本文从评估制度、主体、内容和程序四个角度提出优化策略，其目的不在于建构一个放之四海而皆准的评估模型来量度社会工作服务，而在于强调社会工作的专业特质，强调以社会工作的专业成长作为评估的根本，促进我国社会工作评估的发展以及社会工作专业化与职业化成长。
注释：
①刘君：《政府购买社会工作服务文献综述》，《山东行政学院院报》2012年第6期。
②④⑥⑦顾东辉：《社会工作评估》，高等教育出版社，2009年，第5、9、18、20页。
③Chelimsky,E.The Coming Transformations in Evaluation.In E.Chelimsky and W.R.Shadish(eds.),Evaluation for the 21st Century.A Handbook.Thousand Oaks,CA:Sage,1997,pp.26-53.
⑤(21)陈锦棠等：《香港社会服务评估与审核》，北京大学出版社，2008年，第9、77页。
⑧韩梦冉：《广州市H街道政府购买社工项目评估研究》，辽宁大学硕士论文，2013年，第2页。
⑨赵景来：《“新公共管理”若干问题研究综述》，《国家行政学院学报》2001年第5期。
⑩马贵侠、叶士华：《政府向社会工作机构购买服务的运作机制、困境及前瞻》，《广东工业大学学报》(社会科学版)2014年第1期。
(11)金红：《上海市社会工作服务机构评估机制之研究》，复旦大学硕士论文，2005年，第20页。
(12)范斌、张海：《社会服务评估发展的历史性考察》，《理论月刊》2014年第3期。
(13)[美]埃贡·G·古贝、伊冯娜·S·林肯：《第四代评估》，秦霖等译，中国人民大学出版社，2008年，第4页。
(14)(15)(18)官有垣等：《第三部门评估与责信》，北京大学出版社，2008年，第5、263、21页。
(16)Kaplan,R.S.and Norton,D.P.The Balanced Scorecard:Translating Strategy into Action.Harvard Business School Press,Boston,MA,1996,pp.18-63.
(17)Niven,P.R.Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies.John Wiley & Sons,Inc,2003,pp.6-25.
(19)[美]彼得·杜拉克：《使命与领导：向非营利组织学习管理之道》，余佩珊译，(台北)远流出版事业股份有限公司，2004年，第42页。
(20)Sawhill,J.C.and Williamson,D.Mission Impossible? Measuring Success in Nonprofit Organizations.Nonprofit Management & Leadership,2001,11(3).pp.371-386.
来源：《中州学刊》 作者：姚进忠 崔坤杰